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“一带一路”海外投资保险制度完善

摘要:伴随“一带一路”倡议的快速推进,我国在沿线地区的投资总额不断攀升。然,此区域地缘冲突不断,文化差异明显,投资者面临特殊的非商业性风险。完善的海外投资保险机制是资本输出国助益投资者抵御非商业性风险,维护海外投资权益的重要制度保障。我国海外投资保险制度严重滞后于沿线投资快速增长的需求,应借鉴OPIC实践经验,制定海外投资保险规范,精进海外投资保险内容,有效对接双边投资协定,调整保险运行机制,建构科学、高效的海外投资保险制度规范,助益沿线投资的可持续发展。

关键词:“一带一路”海外投资保险;中信保;OPIC

一、问题的提出

伴随“一带一路”沿线投资的强劲提速,我国海外投资规模持续刷新。然在2017年前8个月,我国沿线非金融类直接投资为85.5亿美元,同比下降10%。①一方面投资者更为理性、审慎;另一方面,沿线地区非商业性风险(政治风险②)较高,而我国海外投资保险制度严重滞后,一定程度上制约了沿线投资的持续增长。2017年4月中国出口信用保险公司(下称“中信保”)发布的《“一带一路”沿线65个国家风险状况分析》显示:沿线国家评级为5-9级的占比高达84%,区域绝对风险水平处于相对高位。“中国网”《“一带一路”列国投资政治风险研究》的风险评估亦显示,沿线政治风险比较低的国家只有五个(新加坡、阿曼、斯里兰卡、文莱和马来西亚),其他国家或地区大多面临政局动荡、政党纷争、民族宗教冲突、恐怖主义、腐败与排华等问题,政治风险居高不下。③投资保险是有效化解海外投资政治风险,提升投资者抗风险能力的专门性保障机制。然据“中信保”统计,2016年总承保金额为4731.2亿美元,其中海外投资保险承保金额426.5亿美元,只占其承保总额的9.01%。按《2017世界投资报告》公布的我国2016年1830亿美元的对外投资总额计算,获得“中信保”承保的海外投资只占约1/5,④且主要是国有投资。这与我国快速增加的对外投资总额及“第二大对外投资国”的地位,形成巨大反差。为了推动沿线投资的可持续发展,确保投资及收益的安全回流,我国的海外投资保险制度需要改革、重构。

二、我国海外投资保险制度缺陷与不足

海外投资保险制度肇始于1948年的美国马歇尔计划,当前已成为各国促进、保护本国海外投资的通行路径。我国于2001年正式启动海外投资保险业务,但至今立法严重滞后。法律、法规的缺失导致投资保险沦为“中信保”的象征性的业务板块,并已掣肘“一带一路”沿线投资的可持续发展。(一)海外投资保险立法缺失。当前我国海外投资保险制度的运行完全依赖“中信保”的两个文件:《海外投资投保概述》和《关于建立境外投资重点项目风险保障机制有关问题的通知》⑤,规定过于笼统,缺乏操作性。投资保险是一个系统性规范体系,需要立法支持,仅用通知的形式开设几个险种是远远不够的。引发问题如下:(1)对于市场参与主体而言,立法的缺失导致法律的稳定性和可预期性丧失,无法发挥指导性作用,投资者只能根据“中信保”的通知,通过具体协商才能澄清投保条件、范围、费率和期限等系列问题,大大抑制了投资者投保的积极性,制约了投资保险业务的发展。(2)“中信保”本身作为国有政策性保险机构,其业务主管部门是财政部,同时接受保监会的监管。⑥虽然“中信保”在2012年改革后建立了董事会,强调商业化运作,内部治理结构趋于合理,但由于立法滞后,无规范性授权,决策权限不明,许多事项仍然需要报财政部、保监会批准后方可实施,导致效力低下,无法满足保险业“透明、高效”的现实需求。(3)“中信保”的两个通知仅规定了政治风险的险别,投资者及项目的承保条件、费率、代为求偿权等问题均未涉及,且缺乏项目风险预评估的筛查机制,主观性、或然性较大,并可能导致自身经营风险加剧,削弱其承保能力。(4)海外投资保险政策缺乏吸引力。“中信保”出于控制赔付风险的考量,保险费率高于日韩等国的同业机构,大大增加了投保成本。[1]且“中信保”又是我国唯一的政策性海外投资保险机构,处于垄断地位,致使投资者与“中信保”协商中处于弱势地位,影响议价能力。(二)海外投资保险制度未能与双边投资协定。(Bi-lateralInvestimentTreaty,BIT)条约有效衔接当前我国海外投资保险制度与BITs的衔接情况来看,仍有较大的完善和提升空间。(1)“一带一路”沿线68个国家中,我国已与55个国家签署了双边投资协定,其中48个BITs约定有代位求偿权条款。⑦由此,还有近1/3的沿线国家尚未与我国就代位求偿权的承认达成一致,将导致“中信保”向投保企业赔付后缺乏向东道国追偿的法律依据。如此,海外投资保险实际所发挥的作用则十分有限,无法实现缓释海外投资风险和维护本国投资者合法权益的目的。(2)由于海外投资保险专门性立法缺失,没有国内法规范对代位求偿权及项目投保条件进行规制,“中信保”仅要求投资项目应符合外交、外贸、产业、财政及金融政策,符合投资项目东道国的法律和政策,并获得与投资项目相关的批准许可。⑧质言之,我国投资保险实施的是不以与东道国签订BIT为前提的“单边模式”。如此一来,“中信保”的代位求偿权在条约法上难以获得东道国承认,赔付投资者损失后无法追偿,将增加“中信保”自身的经营风险。如果投保者亦是国有企业,无法追偿的情况下,承保即丧失了实际意义,且令我国与沿线国家签订的近50个BITs中代为求偿权的约定成了摆设。故应尝试“双边模式”,即通过与沿线国家之间的BITs明确赋予“中信保”的代位求偿权,把投资者与东道国之间的争端上升为“中信保”与东道国之间的理赔,确保“中信保”成功追偿。(3)政治保险与BITs之间关系的许多方面仍然存在缺陷,实践中政治风险承保机构更多将BITs视为东道国对于外国投资者持保护态度的一种信号,对承保范围以及费率的影响十分有限。[2]然对于海外投资者而言,投资保险制度和BITs对于促进和保护海外投资都是不可或缺的,在完善海外投资保险制度立法时,应立足于对海外投资者的保护,注重国内投资保险法与BITs具体内容彼此衔接,充分覆盖投资者可能面临的海外投资风险类型,为我国的海外投资市场参与主体提供更具操作性的规则指引。

三、美国海外投资保险制度的经验借鉴

始于“马歇尔计划”的美国海外投资保险制度,旨在保护美国参与欧洲经济恢复的企业与投资者免受政治风险的威胁与损害。1971年始由“美国海外私人投资公司”(OverseasPrivateInvestmentCor-poration,OPIC)正式负责运营海外投资保险业务,系世界上首家专门性海外投资保险机构。作为最早、最成熟的投资保险机制,OPIC诸多经验的确值得汲取与借鉴。(一)“立法先行”模式。与我国截然相反,美国是通过1948年的《经济合作法案》创设了海外投资保险制度,并颁行专门性立法《对外援助法》,对OPIC的宗旨与目标、保险范围、法律适用等逐一明确。⑨由此,美国海外投资保险的立法先于OPIC的设立,并在之后不断修改加以完善。这种“立法先行”的模式,不仅为OPIC的设立提供了法律依据,从法律上确定了OPIC的主体资格与法律地位,且为OPIC的运营和业务发展提供了重要指引。其次,美国以立法形式对海外投资的合格主体及项目条件等内容进行了明确,相对于双边及多边条约而言,OPIC的规定更为详尽,具有可执行性。[3]从而实现了国内法与BITs间的内容衔接与制度协同,为投资者权益保护提供了较为明确的预期。且OPIC要求投资项目所在的东道国必须是与美国签订BIT的、国民收入较低的发展中国家,必须承认美国OPIC的代位求偿权。[4]美国已与163个国家签订了BITs。⑩如此,OPIC承保的投资都可以依据BITs行使代位求偿权,即该机制把美国国内法上的代位求偿权升级为国际法上的代位求偿权,[5]把投资者与东道国不平等主体之间的争端上升为母国的OPIC与东道国之间的争端,为投资纠纷的解决提供了另一种非政治途径。(二)向中小型私人投资倾斜。OPIC作为美国海外投资保险的主要承保机构,与“中信保”类同,兼具公私性质。一方面,OPIC作为一个自给自足的联邦政府机构,受美国国务院政策指导,其法定资本由美国财政出资,以帮助美国私人投资者完成新兴市场的投资为宗旨。另一方面,OPIC作为一家独立法人,完全按照公司的体制和章程经营和管理,自负盈亏,并通过独特的运营机制防止OPIC公权性质过于凸显。OPIC董事会由来自公共部门和私营部门的人员共同组成,以此实现美国政府参与OPIC日常经营管理的同时,通过私营部门成员参与经营决策,保证OPIC的经营决策效率,有利于促使OPIC优先考虑和扶持中小型私人投资者在新兴市场的海外投资利益。[7]另OP-IC实践中对中小型私人投资者参与的投资项目通常给予优先承保,增加对于中小私营企业的承保比例,增设特殊的中小企业投资险种和更加优惠的保险费率,以此给予中小型私人投资者充分保护。对于我国以大型国企为主要保险对象的“中信保”而言,具有启发意义,因为中小型私人企业抗风险能力更弱。(三)鼓励私人资本的参与。美国无论是海外投资保险立法,还是OPIC的业务实际,均鼓励私人资本积极地参与海外投资保险行业。OPIC鼓励投资者充分考虑私人保险机构所提供的海外投资保险,且只为无法寻求合适的私人政治风险保险机构的投资者承保。为了加快美国私人投资保险行业的发展,使更多投资者获得政治风险保障,美国政府也通过法律形式鼓励OPIC接受与私人投资保险机构的业务合作,包括鼓励与私人投资保险公司积极开展共同保险或再保险形式的合作。[8]海外投资保险的市场规模庞大,单纯依靠国家财政支持的政策性保险机构,难以满足整个市场的需要,难以最大限度地防范海外投资的非商业性风险,私营保险机构以及私人资本的参与必不可少。

四、我国海外投资保险制度的完善

(一)健全海外投资保险立法规范立足。“一带一路”沿线的实际需求,借鉴美国“立法先行”成功经验,应尽快制定海外投资保险领域的专门性立法,为海外投资保险市场的发展提供规范与指引。1.海外投资保险的立法模式。考虑到海外投资保险的特殊性,应与国内的商业保险法相区别,制定调整海外投资保险各市场主体间权利义务关系的专门性法律规范。据我国现行立法体制,可由全国人大制定专门的海外投资法,把投资保险作为其单独的章节;或由国务院制定单行法规。相较而言,全国人大立法虽然位阶较高,但法律往往只能作原则性规定,而海外投资保险领域具有较强的实践性,需要对主体、程序进行详细规定,为市场参与者作出明确指引。因此,现阶段可由国务院制定操作性较强的“海外投资保险条例”,与《境外投资管理办法》配套实施,当运行比较成熟后,可再行升级为海外投资立法。2.海外投资保险的制度内容。(1)推动我国海外投资保险审批机构和业务机构“合一模式”向“分离模式”转向,明确部委与“中信保”各自的权限范围。可由商务部负责保险的审核与管理,“中信保”负责具体业务的实施。如是在保险审批层面可充分发挥商务部的监管作用;政府机构的介入也符合海外投资保险的官方性质,可在一定程度上体现国家对海外投资的引导与调控。(2)精进保险业务内容。首先,扩大适格投资者及投资的范围,适当放开金融投资(股权、证券)保险,出资形式可扩大到债权、知识产权及特许权投资,且与我国BITs中的投资范畴保持一致。其次,明确外汇险包括禁兑险和转移险及东道国对投资者采取歧视性汇率而造成的损失;把战争险赔付范围扩大到发生在“邻国”的战争、冲突而导致的损失,以及民族、宗教冲突、骚乱而引发的损失;增设恐怖主义险。再次,保险期限视项目情况而定,但要控制在20年以内。美国保险费率由OPIC决定,外汇险费率为0.3%,征收险不超过0.8%,战争险为0.6%,同时投保三种风险的,按年率1.5%征收。[9]因此,“中信保”单个险种的费率应控制1%以内,综合性险种费率控制在4%以内。最后,美、日、德投资保险的最高赔付金额均为损失额的90%,加拿大、丹麦为85%。[10]我国海外投资保险赔付比例应控制在85%-95%之间。其目的是增强投资者防控风险的责任感,尽力避免损失扩大。(二)实现海外投资保险制度与BITs的有效衔接。“一带一路”框架下,尚有近三分之一的沿线国家未与我国签订BITs。已签署的BITs仍有部分未约定代位求偿权。BITs与政治风险保险是促进海外投资不断增长的两大支柱,而代位求偿权则是联通二者的桥梁。因此,应在完善海外投资保险立法的基础上,强化与BITs内容的相互衔接。因此,首先应加快与“一带一路”沿线国家BITs的签署,并争取沿线国家对代位求偿权条款的承认与接纳。协同国内海外投资保险的制度规定,才能有效地构建起“中信保”对外索赔的权利基础和法律依据,并在国际法层面对各国形成有效约束。其次,改革“中信保”海外投资保险的“单边”为“双边”模式,把海外投资保险的适格东道国限定为与我国签订BITs并承认代位求偿权的国家,确保“中信保”对东道国代位求偿权的顺利实施。再次,我国海外投资保险制度应与BITs条约实现无缝衔接。“中信保”现有的合格投资者条件中将自然人投资者及其他非法人投资者排除在合格投资者范围之外,而我国同沿线国家签订的BITs对于投资者的约定为可以是经济组织或者我国公民,[11]由此造成BITs与保险政策连接不足,无法实现制度协同。从次,与沿线国家间的BITs通常仅赋予国有海外投资保险机构的代位求偿权,却没有承认私人保险机构的代位权,这样抑制了私人保险机构参与海外投资保险的积极性。故在BITs到期或修订时应扩大代位求偿权的主体范围,为私人保险机构行使代位权提供法律基础。最后,BITs文本表述模糊、涵盖风险有限以及仲裁结果不确定性和越来越多例外条款,削弱了投资者对于BITs条约的重视,[12]抑制了国内保险制度与BITs条约之间的协同效果,亦需一同完善。(三)鼓励海外投资保险机构的多元化发展。我国目前海外投资保险实践中,“中信保”作为唯一承保海外投资的政策性保险机构,主要以国家财政作为支持且额度有限。仅就2016年度而言,我国全年对外直接投资额达11299亿元,其中,对“一带一路”沿线国家直接投资额约为963亿元,瑏瑡而“中信保”注册资本仅有272亿元,难以满足海外投资市场的巨大需求。因此,当前我国投资保险机构和保险资本来源单一,而“一带一路”海外投资市场的规模不断扩大,“中信保”虽然有国家财政支持,但总资本额度有限,无法满足沿线快速增长的投资保险需求。故应适当鼓励私人资本和民营保险机构的参与,促进保险资本多元化发展。在美国投资保险实践中,不仅以立法形式鼓励私人资本的参与,OPIC还鼓励投资者投保时应当优先考虑私人保险机构。而我国暂时没有私人资本或民营保险公司参与海外投资保险市场,就当前而言,应当完善立法对海外投资市场加以规范,鼓励私人保险机构的参与。其次,可以探索在共同保险形式下为合格投资者提供海外投资保险的保险模式,由“中信保”与其他私人保险机构共同为海外投资者提供海外保险。同时,可以在此基础上进一步探索在共同保险内部进行优劣等级划分,由具有国家财政支持的“中信保”为劣后级进行兜底,如此控制整体的承保风险,提高保险资本的有效运用。由于国营的政策性保险机构,有国家财政的背后支持,缺少盈利压力,相较于私营保险机构而言,具有更强的承保能力和求偿能力,但私营保险机构能够更加灵活地为投资者提供多元化的险种与服务,减轻了在保险机构单一情况下投资者议价能力不足的问题,更加符合投资者利益。[13]国有保险机构和私营保险机构在海外投资保险市场中,并非纯粹的竞争关系,而是互补合作关系,有助于公私互济、科学高效的海外投资保险机制的形成。

五、结论

“一带一路”沿线投资,风险与机遇并存,走出去是看点,安全回来是难点。因此,应注重海外投资非商业性风险的应对和保护,尤其是海外投资保险制度,我国仍有较大的发展和完善空间。重构我国海外投资保险制度,加快与沿线国家间BITs的签署、修订,为我国的海外投资参与者发挥更好的指引作用。鼓励私人保险机构积极参与海外投资保险业务,在维护投资者合法利益的基础上,加强保险机构自身的风险控制。海外投资保险制度的完善与重构将为“一带一路”沿线投资的安全与回报提供制度保障,推动“一带一路”倡议由“权力主导”向“规则主导”演进,助益区域投资保险制度的稳定、透明和可预期。

作者:王军杰 石林 单位:四川大学

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